(JORNADAS DE FEDICARIA. HUESCA, FEBRERO DE 2004)

Ángel Lorente Lorente
(Miembro del Seminario de Fedicaria-Aragón)

A lo largo de 2003 y 2004 el Gobierno ha comenzado a desarrollar la L.O.C.E. de 2002, con la intención de acelerar la publicación de los Decretos que más le interesan antes de la contienda electoral de marzo . El Seminario de Fedicaria en Aragón en el marco de las Jornadas que ha organizado en Huesca invita a hacer una lectura crítica y global de todos ellos: desde los Decretos de Enseñanzas comunes de los diversos niveles educativos hasta los Decretos de calendario de implantación y de requisitos mínimos de los centros donde se aborda la financiación y apoyo a la enseñanza privada o los de la Prueba General de Bachillerato y la reorganización de la Inspección en especialidades. A lo largo de varios números de su revista, Con-ciencia social, en particular los editoriales de los números 2 (1998), 5 (2001) y 7 (2003), Fedicaria se ha ocupado de analizar las reformas educativas habidas en nuestro país en las últimos décadas; destacamos el número 6 dedicado a "Políticas, reformas y culturas escolares" (2002).

Para una conciencia crítica, una nueva reforma educativa formalizada mediante una nueva ley orgánica y su desarrollo normativo ponen una vez más de manifiesto las relaciones entre el poder y el conocimiento, esto es, la potestad del Estado para regular la educación en nuestro país, en este caso, con una indisimulada orientación política neoliberal y neoconservadora. En ello no hay originalidad alguna, pues no se ha hecho sino seguir los pasos de las políticas educativas neoliberales, en particular las anglosajonas, que han reformado los sistemas educativos en diversos países desarrollados a lo largo de los años 80 y 90. Estas reformas, como se indicaba en el editorial de Con-ciencia social, nº 5 (2001), tienen una doble finalidad: restaurar y controlar un currículo nacional básico y desregular la educación como servicio público, convirtiéndola en un "cuasi mercado" bajo el eslogan del derecho a la elección de centro. Este fenómeno ha tenido trayectorias diferentes según los países (EEUU, Reino Unido) y sólo en apariencia resulta contradictorio: liberalizar la educación y, a la vez, regular/controlar el curriculo.

1.- LA NUEVA REGULACIÓN DE LAS ENSEÑANZAS COMUNES DESDE LA EDUCACIÓN INFANTIL AL BACHILLERATO

Aunque algunos sectores educativos consideran que la Ley Orgánica de calidad de la Educación (LOCE) ha supuesto una ruptura en el modelo de desarrollo curricular respecto de la reforma de 1990, un análisis más crítico y profundo pone de manifiesto las muchas continuidades y escasas discontinuidades respecto de anteriores regulaciones en relación con las finalidades y contenidos del currículo de los tramos obligatorios de la enseñanza (primaria y secundaria) en el contexto de un modo de educación tecnocrático de masas que se inaugura en España con la Ley General de Educación (LGE) de 1970 y, ya en democracia, con la Ley de Ordencaión General del Sistema Educativo (LOGSE) de 1990. La prueba de ello está en que no fue necesario modificar la LOGSE para derogar los Decretos de las enseñanzas mínimas del año 1991 que la desarrollaron. El Ministerio Aguirre aprobó los Decretos de 2000, publicados en el BOE de enero de 2001, modificando las enseñanzas mínimas establecidas en la LOGSE para la Enseñanza Secundaria Obligatoria y el Bachillerato tras el falso debate sobre las Humanidades patrocinado por el Ministerio de Educaión y Cultura, empeñado, con ésta y otras estrategias, en calentar motores para poner en marcha la política educativa del Partido Popular , cocinada en la F.A.E.S. (Fundación para el análisis y los Estudios Sociales del Partido Popular). Tales Decretos son, por tanto, el precedente directo de los ya vigentes Decretos de enseñanzas comunes de la LOCE de 2003, A la vez que se potenciaba el debate sobre la supuesta crisis de las Humanidades, también el Ministerio ordenó al Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE) en 1997 que llevara a cabo un diagnóstico del tramo 14-16 años del sistema educativo español, dando por supuestos preocupantes índices de fracaso que justificaban su reforma. Aunque se obtuvieron unos resultados mejores de lo que esperaban, el Ministerio los interpretó y utilizó para sus propios fines.

Con la mayoría absoluta del P.P. se aprueba la LOCE en 2002. Centrándonos en un análisis crítico de todo el bloque de los mencionados Decretos de las enseñanzas comunes que la desarrollan, se aprecia una vez más la finalidad de reproducción cultural del currículo: establecer unas metas educativas estatales ("garantizar una formación común") y unos niveles curriculares, acompañados de un sistema de base estatal de evaluación de los aprendizajes. De este modo, en el articulado de los Decretos y en sus anexos se establecen unas enseñanzas "comunes" (denominadas "mínimas" en la LOGSE) para todos, con la obsesión de que se recojan "en sus propios términos" cuando las Comunidades Autónomas (CCAA) las desarrollen. De los textos legales se desprende una clara desconfianza hacia los nacionalismos y al poder autonómico en general y un afán neocentralista de control férreo del currrículo básico por parte del Estado español. El conocimiento escolar considerado valioso que ahora se regula pone de manifiesto continuidades y discontinuidades con anteriores disposiciones legales que vienen regulando el modo de educación tecnocrático de masas:

- El reforzamiento de la base disciplinar de las "nuevas" enseñanzas y por ello, una mayor fragmentación curricular: desde el aumento del número de áreas de E. Infantil y la reinterpretación de sus objetivos, reducida la etapa de 3 a 6 años, hasta la desaparición del área de Conocimiento Social y Natural y una mayor academización del currículo de la E. Primaria, subrayando el peso de las áreas en la evaluación por encima del principio globalizador de la enseñanza en este nivel educativo. En la E.S.O. se recupera el término "asignatura" que sobre el papel es más disciplinar que el concepto de "área" de la LOGSE y se modifica el sistema de evaluación de los alumnos, eliminando las decisiones colegiadas.

- En los anexos se incluyen los objetivos, contenidos y criterios de evaluación por ciclos/cursos y áreas/asignaturas, así como el horario lectivo: una introducción, los objetivos y criterios de evaluación de los alumnos y la secuencia de contenidos (se han eliminado los procedimentales y actitudinales) por área y ciclo en E. Primaria y por "asignatura" y curso en la ESO y en el Bachillerato.

- Una lectura más a fondo nos revela una vez más la desconfianza hacia los centros y el profesorado para que puedan desarrollar y evaluar el curriculum, como tradicionalmente se ha visto con la hiperregulación legal de todos los aspectos curriculares y organizativos de los centros docentes. La LOGSE concedió una tímida y limitada autonomía curricular que ha desaparecido con la LOCE, al pasar de tres niveles de concreción curricular a dos: del currículo básico a las programaciones de áreas/asignaturas, módulos, etc.

- En los distintos niveles educativos el Estado sigue regulando la enseñanza de la religión en la escuela pública como "opción confesional" con una revisión de su estatus académico junto a una "opción no confesional" con plenos efectos académicos.

Finalmente, queda excluida del paquete de Decretos de enseñanzas comunes la "nueva" Educación Preescolar regulada por otro Decreto que no solo es regresivo porque se haya roto la unidad de la etapa 0-6 años (antigua E. Infantil de la LOGSE), sino porque se le da sobre todo un carácter asistencial más que educativo. En consecuencia, en este tramo educativo la LOCE es menos exigente que la LOGSE en cuanto a requisitos mínimos de instalaciones y titulaciones del profesorado, por lo que la E. Preescolar no aparece en el R.D. 1537/2003 que regula los requisitos mínimos que han de cumplir los centros que imparten enseñanzas de régimen general, lo cual favorece al sector privado (guarderías). La misma precariedad se ve en su diseño curricular: sencillamente, no existe; todo lo más se enumeran una serie de ámbitos. En suma, el Estado se desentiende y delega toda la responsabilidad de la Educación Preescolar en las CCAA y de ellas dependerá la organización de la "atención educativa y asistencial", así como el control y la inspección de los aspectos educativos.

2.- EL MERCADO, LA AUTONOMIA Y LA ORGANIZACIÓN DE LOS CENTROS

En todos los Decretos que regulan las enseñanzas comunes y en el de requisitos mínimos se concede autonomía a los centros tanto públicos como privados con las finalidades que enseguida comentaremos. El principio de autonomía o desregulación, es decir, de devolución de poder a los centros, ¿para qué está concebida? ¿en qué consiste ese poder? Curiosamente, la retórica de la devolución de poder se está produciendo en un contexto internacional, en el que dominan las políticas neoliberales, que conllevan una vuelta hacia la re-centralización de los sistemas educativos, el recorte de recursos de la educación pública (como a otros servicios que se están privatizando) y un mayor apoyo a la enseñanza privada, como ya se ha indicado.

El principio de autonomía de los centros docentes no es negativo per se, por el contrario tiene potencialidades positivas para una buena educación. Pero como ocourre con la ambigua utilización del lenguaje en la política neoliberal, es necesario impugnar su verdadero contenido. Una valoración crítica del principio de autonomía, tras una atenta lectura del articulado de los Decretos que regulan las enseñanzas comunes y el de requisitos mínimos de los centros, nos desvela lo siguiente:

1. Autonomía para desregularizar y liberalizar el mercado educativo

El Estado español, siguiendo los precedenes de la Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE) de 1985 y la Ley Orgánica General de la Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes (LOGPEG) de 1995, sigue asumiendo el principio del mercado y lo aplica al servicio público de la educación que es un derecho fundamental de todos los ciudadanos: se da poder a los centros y a su profesorado, para que los centros públicos compitan entre sí y con los privados, con el fin de que las familias puedan elegir un puesto escolar para sus hijos a la vista de la oferta del "Proyecto educativo" de cada centro. La LOCE introduce como novedad que en dicho Proyecto informarán si han decidido o no ampliar o reforzar aspectos del currículo, para lo cual ampliarán la jornada y el horario lectivo en todos los niveles educativos, desde la E. Infantil al Bachillerato. Evidentemente esta medida propia de una política educativa neoliberal favorecerá a la enseñanza privada e introducirá un factor de mercantilización en la enseñanza pública que perjudicará a los centros ubicados en zonas periféricas o en zonas urbanas y rurales donde viven sectores de población socialmente desfavorecida.

La LOCE continúa garantizando la doble red de centros, pública y privada, reforzando aún más si cabe la enseñanza privada concertada. Esta línea de defensa de la financiación de la escuela privada a cargo del Estado no debe hacrenos olvidar su continuidad con las subvenciones de la LGE y con los conciertos-contratos de la LODE que no han sido alterados por la LOCE, sino confirmados y extendidos a la Educación Infantil (la LODE ya preveía los convenios). El R.D. 827/2003 de calendario de implantación de la LOCE está dedicado en buena parte a los conciertos, pero en otros decretos como el 1537/2003 sobre requisitos mínimos de los centros (no hace distinciones entre públicos y privados) o los que regulan las enseñanzas comunes hay una clara voluntad política de favorecer a la enseñanza privada, siguiendo el modelo neoliberal que se está aplicando a la educación en detrimento de la pública en muchos países de nuestro entorno.

2. Autonomía para limitar al máximo las decisiones de los centros en cuanto al desarrollo curricular y organizativo

La autonomía pedagógica del centro en todos los Decretos de enseñanzas comunes que desarrollan la LOCE queda restringida a que puedan realizar las programaciones didácticas, una vez establecido el currículo por parte de las CCAA en los mismos términos que las enseñanzas comunes del Estado y por otro lado, a que puedan llevar a cabo adaptaciones e innovaciones locales. Es una vuelta al modelo programador de la LGE. Aunque resulte anecdótico y risible establecer en unos Decretos básicos que los centros tendrán autonomía para elegir los libros de texto, es significativo que se sacralicen los textos como casi los únicos presentadores del currículo oficial, es decir, del conocimiento escolar que se ha establecido como valioso.

3. Autonomía para organizar el centro escolar de forma gerencialista y con una pseudoparticipación

En la LOCE subyacen unos modelos de organización escolar próximos a paradigmas racional-burocráticos, procedentes de los entornos empresariales y de la organización burocrática que durante décadas han colonizado la Organización escolar como ciencia de la educación. Así, se soslaya todo el conocimiento y toda la investigación educativa de las últimas décadas en torno a las peculiaridades de la organización escolar y a los aspectos culturales y relacionales que constituyen la organización de los centros docentes, volviendo y reforzando la racionalidad técnica en el ámbito organizativo.

Si bien la LOGPEG no era ajena del todo al gerencialismo, ahora el modelo de dirección y de participación del profesorado, de los padres y de los alumnos ha variado en cuanto a los modelos de dirección (acceso, competencias, formación) y gestión. Aunque las CCAA no han desarrollado todavía el articulado de la LOCE correspondiente a la función directiva y a los consejos escolares o la presunta devolución del poder mediante la autonomía en el fondo está más relacionada con la gestión eficaz que con la participación democrática: los directivos son los únicos docentes expertos en organizar y dirigir el centro y los profesores son meros técnicos que desarrollan un currículo cerrado por el Estado, las CCAA y las editoriales para alcanzar niveles satisfactorios y cumplir con la rendición de cuentas prevista de diversos modos en la Ley. Con la LOGSE y con la LOCE persisten con fuerza la cultura escolar , los códigos profesionales de los docentes, si bien la LOCE ha eliminado el escaso margen de autonomía curricular del que disponían los equipos de ciclos y los departamentos para cerrar el currículo (otra cosa es que por diversos motivos se dejara esta responsabilidad exclusivamente en manos de las editoriales en la época de la LOGSE).

4. La colegialidad y la renovación pedagógica en el modelo gerencialista

Los decretos que regulan las enseñanzas comunes de la Secundaria y el Bachillerato hacen referencia a los órganos de coordinación didáctica, pero la LOCE ya ha dejado bien claro que éstos serán los departamentos didácticos en los institutos. Esta mención expresa a estos órganos de coordinación que serán dirigidos por un catedrático del cuerpo es una clara concesión a determinados sectores corporativos del profesorado.

En cuanto a las formas de trabajo docente, los Decretos continúan con algunos aspectos de la retórica de la colegialidad artificial o impuesta, siguiendo la terminología de Hargreaves y Fullan, en la que tanto insistió la LOGSE y en su día la LGE. pasando por alto (como también lo hicieron las anteriores leyes) la ya citada persistencia de la cultura escolar y los códigos profesionales del profesorado que condicionan el cambio y la innovación. Los Decretos una vez más establecen que "las Administraciones promoverán el trabajo en equipo" en todos los niveles educativos (ni siquiera se nombra la palabra "colaboración" que tiene un significado más aceptado en la literatura pedagógica por su alcance, ya que el trabajo en equipo es una de los modos "formales" de la colaboración), sin olvidar que también la colaboración puede ser una trampa comunitarista y tecnológico-organizativa. Esta lectura debe hacerse en el marco de una política neoliberal interesada en dar la autonomía y responsabilidad a los centros y al profesorado para que resuelvan aquellos problemas que, en muchos casos, les corresponderían solucionar a los poderes públicos y que no lo van a hacer por la política de recortes de recursos a un servicio público como es la educación.

En los Decretos de Secundaria y Bachillerato se añade además "y estimularán su actividad investigadora a partir de su práctica docente" (curiosamente se omite en los de E. Infantil y E. Primaria), pero el gerencialismo y el mercantilismo no potencia precisamente el desarrollo de iniciativas institucionales ni para plantear innovaciones de fondo desde la escuela.

5. Los alumnos son responsables de su propio fracaso

En este afán de repartir responsabilidades a los centros y a los profesores, cabe mencionar también la responsabilidad de los alumnos. Es otra brillante idea neoliberal: culpabilizar a los usuarios del mal uso de los servicios públicos (como se culpabiliza en otro orden de cosas a los excluidos de ser los causantes de su propia exclusión). La LOCE se ha atrevido a regular también la cultura del esfuerzo y la responsabilidad "individual" del estudiante ante fenómenos como el fracaso escolar o los problemas de convivencia o de inadaptación, pero al margen de cualquier consideración de tipo social y cultural (clase social, etnia, género del alumnado) o intraescolar (la cultura escolar dentro de la educación institucionalizada) relacionadas con el alumnado y con el centro en el que está escolarizado. Salvo en el Decreto de enseñanzas comunes de E. Infantil, en todos los demás, está presente el discurso sobre el "esfuerzo" y el "espíritu emprendedor" (desde E. Primaria) que deberán adquirir los alumnos con las enseñanzas comunes.

4.- MAYOR CONTROL EXTERNO E INTERNO DE LOS CENTROS Y DE SUS RESULTADOS

Aunque hemos insistido mucho en que se concede autonomía para que sea el propio centro el que se autocontrole (responsable de la administración de sus recursos humanos y materiales, así como de los resultados académicos que obtengan los alumnos) y así la Administración educativa se pueda desentender de los aspectos más conflictivos de la gestión de los recursos, hay un gran interés por el control externo de los centros, con una machacona insistencia en la eficiencia y en la calidad de los resultados, más que de los procesos internos.

Paradójicamente, a la vez que se hace alarde de la autonomía y delegación de poderes a los centros para que compitan entre ellos y presuntamente se estimulen para aumentar la calidad de su oferta educativa, la LOC.E refuerza más que anteriores leyes educativas el control externo mediante las pruebas de diagnóstico al terminar los niveles obligatorios: en la E. Primaria, según la disposición adicional cuarta del RD 830/2003 y en la Secundaria Obligatoria, en la disposición adicional quinta del RD 831/2003). Asimismo, se introduce en el Bachillerato (art. 19 del RD 932/2003) la prueba general de Bachillerato, regulada por un Decreto de 2004 , sin la cual no solo no se podrá acceder a la universidad, sino que los alumnos que hayan aprobado todo en el proceso de evaluación continua tampoco podrán obtener el título de Bachiller. Esta decisión tendrá negativas consecuencias académicas y laborales para muchos alumnos, en particular para los que provengan de clases sociales más débiles.

En cuanto al empeño por el control externo de los centros, de los resultados académicos y del propio sistema, por un lado continúan órganos y organismos que ya estaban presentes en la LOGSE y en la legislación educativa anterior: el INCE que pasa a llamarse INEC y la Alta Inspección para controlar el desarrollo normativo de las CCAA. Hasta la presente solo se ha publicado el Decreto 1538/2003 sobre especialidades básicas de la Inspección de Educación. Como en otros aspectos ya señalados anteriormente, también hay continuidad con las funciones que encomendaba la LOGPEG a la Inspección. Aunque la LOCE las reproduce, establece una nueva organización de la Inspección, tomando como referente el modelo disciplinar, base del conocimiento escolar, de tal modo que cada inspector de educción va a ser adscrito a una sola especialidad básica que se corresponde con las especialidades docentes y las disciplinas escolares. Esta Decreto entra en clara contradicción con las funciones inspectoras que establece la propia LOCE y va a condicionar las competencias de las CCAA para organizar sus servicios de Inspección educativa.

4.- LA ATENCIÓN A LA DIVERSIDAD

Por último, una breve referencia a la atención a la diversidad del alumnado. El discurso de la LOCE lleva a un planteamiento sobre la diversidad del alumnado diferente del de la LOGSE tanto en el fondo como en el lenguaje, en el aspecto curricular y en el de los apoyos educativos y organizativos (no obstante, sigue vigente el título V de la LOGSE dedicado a la compensación de las desigualdades en la educación, salvo al art. 66). En todos los Decretos de enseñanzas comunes, salvo en el Decreto de Educación Preescolar, se contempla la atención a alumnos con dificultades generalizadas de aprendizaje, a los que tienen necesidades "específicas" (discapacitados) y a los superdotados. También se contemplan medidas a partir de la E. Primaria y en la Secundaria Obligatoria para los alumnos inmigrantes. De nuevo se remite a las CCAA para que desarrollen estas medidas, salvo en la reforma estructural de la Secundaria con los itinerarios y los programas de iniciación profesional donde se ha querido dejar todo atado y bien atado.